Friedenssicherung

"Auf dem Papier kann ein Land viel sagen"

UN-Blauhelme in Sudan. UN-Foto: Fred Noy

Prof. Dr. Joachim Koops spricht im Interview mit der DGVN über Chancen und Probleme einer ständigen Eingreiftruppe der Vereinten Nationen sowie die multinationale UN-Eingreiftruppe SHIRBRIG, mit der versucht wurde, diesem Ideal näher zu kommen.

Die Idee einer ständigen Eingreiftruppe der Vereinten Nationen ist nicht neu und bereits in der UN-Charta festgeschrieben. Welche grundlegenden Probleme von Friedensmissionen könnte sie lösen und was könnte sie zur Friedenssicherung beitragen?

Bereits mit dem Völkerbund gab es die ersten Versuche, eine ständige internationale Armee unter der Führung einer internationalen Organisation zu erstellen, die bei Konflikten neutral aber robust eingreifen und Konflikte verhindern kann. Das Problem ist immer dasselbe: Wenn Konflikte entstehen und Organisationen wie die Vereinten Nationen dort tätig sein sollen, braucht es eine gewisse Zeit, die Truppen zusammenzusuchen, die Kommandostrukturen aufzubauen und verschiedene politische Probleme aus der Welt zu schaffen. Eine ständige Armee würde das verbessern. Beim Peacekeeping ist es oftmals so, dass Mitgliedstaaten zwar erkennen, dass eine Situation eine UN-Mission benötigt, aber dann nicht bereit sind, Truppen und Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Das UN-Büro für Friedessicherungseinsätze (DPKO) fängt mit jeder neuen Mission von vorne an und muss die verschiedenen Ressourcen in einem langwierigen Prozess zusammensuchen. Das führt zu erheblichen Verzögerungen. Wenn eine kritische Situation besteht – nehmen wir den sich anbahnenden Völkermord in Ruanda 1994, das war wohl der deutlichste Fall – in der jeder Tag zählt, wo jeder versäumte Tag Tausende Menschenleben kostet, ist klar, dass man etwas Übergeordnetes und etwas Ständigeres braucht als dieses ad-hoc-Vorgehen.

Warum scheitern die Versuche, eine ständige Eingreiftruppe zu etablieren?

Das Problem ist, dass Außenpolitik das Primat des Nationalstaats ist, und in der Außenpolitik ist das höchste Primat des Nationalstaats die Sicherheitspolitik. Das heißt, kein Staat ist bereit, seine eigenen Soldaten aufs Spiel zu setzen, wenn er selbst nicht zu einem gewissen Grad die Kontrolle und das Kommando über diese Soldaten hat. Die rein politischen Fragen sind: Kann man wirklich einen Blankoscheck ausstellen, kann man Truppen für die UN zur Verfügung stellen und damit die Kontrolle darüber abgeben? In einigen UN-Friedensmissionen sieht man deutlich, dass die beteiligten Generäle eher ihren Nationalstaaten folgen als dem UN-Kommandeur, der formell das Kommando innehat. Stellt man nun eine supranationale Armee auf, verlieren Staaten diese Kontrolle. Rechtliche Fragen sind, wo diese Armee stationiert sein soll, wer die demokratische Kontrolle über sie hat und ob sie gegen den eigenen Willen eingesetzt werden kann. Das waren die großen Debatten im Kalten Krieg – die Sowjetunion misstraute den Amerikanern, weil sie dachte, dass eine übergeordnete Armee, wie in der UN-Charta vorgesehen, nur ausgenutzt würde, um die Interessen der Amerikaner voranzutreiben und vice versa. Es herrscht viel Misstrauen und es gibt viele offene Fragen über die Kontrolle dieser Armee und über die Souveränität der Außenpolitik von Staaten. Deswegen ist es sehr schwierig, eine wirklich internationale Armee unter den Vereinten Nationen zu erstellen.

1996 wurde mit SHIRBRIG (Multinational Standby High Readiness Brigade for United Nations Operations) eine multinationale UN-Eingreiftruppe geschaffen, die allerdings 13 Jahre später wieder geschlossen wurde. Wie kam es zu ihrer Gründung?

Zunächst muss unterschieden werden zwischen einer ständigen internationale Armee, die ständig in einem Hauptquartier zusammen trainiert und auf Wink des Generalsekretärs in den Einsatz marschiert, und einer sogenannten standby-Armee, bei der die Staaten auf Abruf in einem sehr kurzen Zeitraum Truppenteile bereitstellen. Das ist eigentlich der Minimumkompromiss, ein ständiges Hauptquartier mit Offizieren, die ständig vor Ort sind und sozusagen Planung für den Ernstfall machen. Die beteiligten Staaten lassen ihre Armeen in den eigenen Kasernen, trainieren sie aber nach gemeinsam erarbeiteten Standards. Und im Ernstfall entscheiden die Staaten darüber, die Truppenteile zusammenzusetzen und sie in den Einsatz zu schicken. Das ist der Sinn des Minimum. Und genau das war SHIRBRIG.
SHIRBRIG wurde gebildet, weil der öffentliche Druck nach den Ausfällen des UN-Peacekeeping in Somalia, Srebrenica und Ruanda so hoch war, dass sich die Nationalstaaten nicht mehr in Ausflüchte des Kalten Krieges oder der Blockade des Sicherheitsrats flüchten konnten, sondern wirklich aktiv werden mussten. Wenn man sich die Länder anschaut, die bei der Aufstellung von SHIRBRIG die Führungsrolle einnahmen – Dänemark, Kanada und die Niederlande – waren das genau die drei Länder, die in Srebrenica oder Ruanda mehr oder weniger die große Kritik auf sich gezogen haben. Deswegen haben die Verteidigungs- und Außenminister überlegt, wie man verhindern kann, dass Truppen nicht schnell genug verlegt werden und nicht robust genug eingegriffen wird. Man hatte sich dann geeinigt, ein Hauptquartier mit 15 ständigen Offizieren in Kopenhagen einzurichten und mindestens 5.000 Soldaten, also eine Brigadestärke, zu trainieren. Um die Ängste der Nationalstaaten zu nehmen, legte man fest, dass trotzdem die Staaten entscheiden, ob die Brigade eingesetzt wird. Das heißt, jeder einzelne Mitgliedstaat wird im konkreten Fall vom DPKO gefragt, ob er teilnimmt und die Brigade schickt.

Warum wurde SHIRBRIG 2009 wieder abgeschafft?

Man muss sagen, die Brigade selbst hat viele Erfolge gehabt, sie hat an sechs Missionen in Afrika teilgenommen. In Eritrea und Äthiopien hat SHIRBRIG 2000/2001 1.500 Truppen für die UN sowie den Force Commander gestellt. Die anderen Missionen waren eher klein, das waren Planungsmissionen, in denen SHIRBRIG die Planung durchgeführt und das Hauptquartier gestellt hat. Trotz dieser Erfolge gab es ein großes Manko: Es war eine Brigade. Eine Brigade bedeutet 5.000 Soldaten. Es gab aber keinen einzigen Fall, in dem SHIRBRIG die volle 5.000 Stärke verlegen konnte. Das war ein großer Vertrauensverlust, denn SHIRBRIG hatte sich ja präsentiert als die Lösung mit schnell verlegbaren hoch ausgebildeten westlichen Truppen. Das war der große Kritikpunkt der UN: Wieso haben wir diese Brigade, wenn sie nicht voll mobilisiert werden kann?
Hinzu kam, dass der Zeitpunkt für SHIRBRIG sehr ungünstig war und mit den Einsätzen in Afghanistan und Irak sowie der Entwicklung des Battle Groups-Konzepts der EU zusammenfiel. Die Überschneidung der Mitgliedstaaten von NATO und EU mit SHIRBRIG war groß – 16 der 23 Mitglieds- und Beobachterstaaten von SHIRBRIG waren EU-Staaten. Man kann aber nicht gleichzeitig die NATO Response Force, die EU Battle Groups und SHIRBRIG bedienen. Es gab einen Ressourcenkonflikt, und es musste entschieden werden, wo Ressourcen investiert werden. Man entschied sich gegen SHIRBRIG, die in der Öffentlichkeit, selbst unter Experten und Wissenschaftlern, weitgehend unbekannt war. Die Länder, die eigentlich hinter SHIRBRIG standen, also die Niederlande aber auch Schweden, Norwegen und Finnland, beschlossen, ihre Ressourcen in eine EU Battle Group zu investieren statt in SHIRBRIG, während Kanada und Dänemark sich eher der NATO Response Force zugewendet haben. Allerdings wurden die EU Battle Groups noch nicht ein Mal eingesetzt, das war eine Fehlkalkulation – SHIRBRIG wurde immerhin sechsmal eingesetzt. 
SHIRBRIG war außerdem nicht nur eine Peacekeeping-Brigade, sondern auch tätig im sogenannten Capacity Building. Sie bildete seit 2003 die Truppen hoher Bereitschaft der Afrikanischen Union aus, und die Afrikanische Union (AU) baute ihre eigenen Brigaden nach dem Modell der SHIRBRIG auf. Was man heute deutlich sieht, ist, dass Staaten wie z.B. Schweden, die im afrikanischen Capacity Building aktiv sind und dies auch im Rahmen von SHIRBRIG waren, dies auf bilateraler Ebene bevorzugen. Das ist fatal, denn man braucht in Afrika nicht noch mehr außenstehende Capacity Builder, die ihre Interessen verfolgen, sondern eigentlich weniger und koordinierter. Mit der Schließung SHIRBRIGs wurde nicht nur ein Peacekeeping-Projekt abgewürgt, sondern auch ein relativ hoch im Kurs stehender und respektierter Capacity Builder der AU abgedreht.

Was wurde eigentlich aus dem System von Verfügungsbereitschaftsabkommen (UN Stand-by Arrangements-System, UNSAS), das der ehemalige UN-Generalsekretär Boutros-Ghali in seiner "Agenda für den Frieden" 1992 forciert hatte?

Das besteht weiterhin und wird versucht, weiter auszubauen. Indonesien hat z.B. in diesem Jahr versucht, sehr viel zu investieren und militärische Mittel bereitzustellen. Das Problem ist eigentlich dasselbe, das man auch mit SHIRBRIG hatte: Auf dem Papier kann ein Land viel sagen. Wenn es dann konkret um die Einsetzung dieser Mittel geht, spielen politische Fragen eine Rolle. Also selbst das UNSAS und die Liste des DPKO, die Auskunft über die potenziellen Mittel für UN-Friedenseinsätze gibt, hilft der Planung schon wieder nicht. Im Grunde genommen löst es das Hauptproblem nicht, nämlich die mangelnde Bereitschaft der Mitgliedstaaten, gerade auch der europäischen Mitgliedstaaten und damit der hoch ausgebildeten Truppensteller, sich an Friedensmissionen der UN zu beteiligen.


Prof. Dr. Joachim Koops

Wie schätzen Sie die Zukunftsaussichten für eine ständige UN-Eingreiftruppe ein?

Es ist deprimierend, dass 60 Jahre und über ein Dutzend Versuche seit 1945, eine UN-Armee zu erstellen, gescheitert sind und SHIRBRIG der einzige konkrete Ansatz war, diesem Ideal einen Schritt näher zu kommen. Es gab zwar viele Probleme, aber man hat nicht energisch genug versucht, SHIRBRIG zu reformieren und mehr politisches Kapital zu investieren um sie effektiver zu machen. Stattdessen wurde viel Energie verwendet, um SHIRBRIG zu schließen – man hat sie nicht einfach sterben lassen, sondern sozusagen getötet. Das ist eine ganz enttäuschende Aussicht für Experten und Policy-Maker, die hoffen, dass man ähnliche Projekte vorantreiben kann. Es gibt jetzt eine Alternative, die sogenannte UNEPS (United Nations Emergency Peace Service), die hoffentlich die Lessons Learned von SHIRBRIG an Bord nimmt und hoffentlich ein erfolgreicher Neuanfang wird. Ich bin derzeit leider, obwohl ich es mir gerne anders wünschen würde, eher skeptisch. Sehr enttäuschend und sozusagen symptomatisch für die Haltung der UN-Mitgliedstaaten ist, was mit dem Lessons Learned-Prozess geschah, den die Mitgliedstaaten selbst bei der Schließung SHIRBRIGs angewiesen hatten. Wir bekamen dafür sechs Monate Zeit und ich sollte diesen Prozess als Lessons Learned Advisor des Staabschefs mitorganisieren. Bis auf Dänemark und Schweden hat aber kein Mitgliedstaat der Vereinten Nationen die Fragebogen, die wir an sie geschickt haben, zur Lessons Learned-Auswertung beantwortet. Das heißt es ist ja nicht nur so, dass SHIRBRIG geschlossen wurde, sondern dass die geballte Erfahrung von 13 Jahren augenscheinlich nicht als wertvoll genug angesehen wird, als dass man einen intensiven Lessons Learned-Prozess beachtet und sich daran beteiligt. Und das sieht relativ düster für die Zukunft aus, leider.

Prof. Dr. Joachim Koops lehrt Europäische und Internationale Politik am Vesalius College der Freien Universität Brüssel und ist Direktor des Global Governance Institute. Von Januar bis Juli 2009 war er der "Lessons Learned Advisor" des Stabschefs von SHIRBRIG.

Das Interview wurde am 7. Juli 2011 in Berlin geführt. Fragen: Tina Schmidt 

Lesen Sie auch:
Joachim A. Koops: Das Ende der multinationalen UN-Eingreiftruppe (SHIRBRIG). Hintergründe, Lehren und Konsequenzen (Zeitschrift VEREINTE NATIONEN 1/2011)

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