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Sanktionen des UN-Sicherheitsrats: Fortsetzung der Diplomatie mit anderen Mitteln

Jubelnde Menschen bei einer Militärparade in Nordkorea

Maßnahmen zur Wahrung des Weltfriedens

Laut Charta der Vereinten Nationen trägt der Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Um auf eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens angemessen reagieren zu können, weist die Charta dem Sicherheitsrat in Kapitel VII weitreichende Kompetenzen zu. Zunächst besitzt der Sicherheitsrat das Recht, die beteiligten Konfliktparteien auf diplomatischem Weg zur Beilegung von Streitigkeiten aufzufordern (Artikel 40). In einem zweiten Schritt kann der „Sicherheitsrat beschließen, welche Maßnahmen – unter Ausschluss von Waffengewalt – zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen.“ (Art. 41 Kap. 7, UN-Charta) Erst wenn diese nicht-militärischen Maßnahmen unzureichend sind, kann der UN-Sicherheitsrat Luft-, See-, und Landstreitkräfte zur Wahrung und Wiederherstellung des Weltfriedens einsetzen.

Seit Ende des Kalten Krieges macht der Sicherheitsrat verstärkt von der Möglichkeit nicht-militärischer Maßnahmen gegenüber Staaten und Privatpersonen im Falle einer Bedrohung des Weltfriedens Gebrauch: Seitdem wurden über 25 sanktionierende Beschlüsse gefasst. Sanktionen können dabei beispielsweise die Unterbrechung diplomtaischer Beziehungen, die Einschränkungen der Wirtschaftsbeziehungen sowie die Einschränkung der Mobilität und der Infrastruktur in einer Region beinhalten. Die in der UN-Charta vorgenommene Aufzählung stellt jedoch keinen abschließenden Maßnahmenkatalog dar, sondern lässt dem UN-Sicherheitsrat großen Handlungsspielraum, um angemessen auf eine konkrete Konfliktsituation reagieren zu können.

Oftmals wurden in diesem Zusammenhang weitreichende Wirtschaftssanktionen gegen einen Staat beschlossen, die verheerende Auswirkungen für die Zivilbevölkerung in der betroffenen Region hatten, ohne unmittelbar einen Politik- oder Regimewechsel einleiten zu können. Die Vereinten Nationen entwickelten in Folge dessen andere Formen von Maßnahmen, um gezielter auf einen Bruch des Weltfriedens zu reagieren. Diese werden in der aktuellen Debatte mit dem Begriff smart sanctions bezeichnet.

Smarte Sanktionen: ein neuer Ansatz

Der Ständige Vertreter der Russischen Föderation bei den UN Vassily Alekseevich Nebenzia im Gespräch mit Nikki Haley, der Ständigen Vertreterin der USA bei den UN während der Sitzung des Sicherheitsrats am 30. August 2017

Smarte Sanktionen sind solche Sanktionen, die keine bzw. in deutlich geringerem Maße negative Konsequenzen für die Zivilbevölkerung nach sich ziehen. Solche Formen der Sanktionierung sollen daher weniger umfassend sein und nicht die gesamte Nationalökonomie eines betroffenen Staates schwächen. Dies kann erreicht werden, indem Sanktionen nicht nur gegen Staaten verhängt werden, sondern Privatpersonen adressieren. Smarte Sanktionierung durch den Sicherheitsrat hat daher zum Ziel, die Handlungsfähigkeit einer bestimmten Personengruppe wie bspw. der Regierungsführung eines Landes einzuschränken. Der Sicherheitsrat hat im Sinne einer smarten Sanktionierung wiederholt Reiseverbote gegen Privatpersonen ausgesprochen und Vermögenswerte von Personen und Institutionen einfrieren lassen, u.a. in der Resolution 1973 (2011) als hochrangige libysche Regierungsbeamte von solchen Sanktionsmaßnahmen betroffen waren. Solche Maßnahmen im Sinne einer smarten Sanktionierung sind durch den Artikel 41 der UN-Charta nicht intendiert gewesen, dennoch dient dieser als rechtliche Grundlage. Besonders in den 1990er-Jahren wurde bei den Vereinten Nationen daher intensiv über diese Form der Sanktionierung diskutiert. Akzeptanz für untypische Maßnahmen konnte geschaffen werden, indem solche Sanktionen zeitlich und geografisch beschränkt bleiben. Dies war bei der Schaffung eines ad-hoc Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien, der 1993 vom UN-Sicherheitsrat gegründet wurde, der Fall.

Sanktionen im Fall Nordkorea

Die Mitgliedsstaaten des Sicherheitsrats sind sich durchaus bewusst, in welchem Spannungsfeld sich Sanktionen gegen das nordkoreanische Regime bewegen. So unterstreicht die Präambel der Resolution 2371 (2017) vom 5. August 2017, dass durch die gefassten Beschlüsse keine humanitären Konsequenzen für die Zivilbevölkerung Nordkoreas beabsichtigt werden. Des Weiteren stellt der Sicherheitsrat mit Bedauern fest, dass mehr als eine halbe Million Menschen unter Unterernährung leide, das nordkoreanische Regime allerdings weiterhin kostenintensive Militärprogramme fördere, anstatt in die menschliche Entwicklung zu investieren.

Durch die jüngste Resolution wurden die Wirtschaftssanktionen gegenüber Nordkorea deutlich verschärft: Um eine Milliarde US-Dollar sollen Nordkoreas Exporterlöse dadurch gesenkt werden.  Dies hat auf der einen Seite bisher zu keinem Einlenken des Regimes geführt, wie die kürzlich getroffene Entscheidung Kim Jong Uns, eine Rakete ohne Ankündigung über Japan schießen zu lassen, zeigt. Der Test einer angeblichen Wasserstoffbombe stellt dabei eine weitere Eskalation des Konflikts dar.

Auf der anderen Seite werden die Sicherheitsratssanktionen von Russland und China nicht mit der nötigen Konsequenz umgesetzt, die ihre Wirtschaftsbeziehungen zum kommunistischen Nachbarland weiter aufrechterhalten und so nur wenig Druck auf Nordkorea ausüben. So hat der russische Außenminister Lawrow seinen amerikanischen Kollegen vor erneuten UN-Sanktionen gewarnt und diese als „kontraproduktiv und gefährlich“ bezeichnet und sich gegen ein „wirtschaftliches Strangulieren“ ausgesprochen. In erster Linie verhindern China und Russland mit ihrer außenpolitischen Haltung, dass die Weltgemeinschaft dem nordkoreanischen Regime so entschlossen entgegentritt, wie es die Sicherheitsratsresolution vermuten lässt. An der Argumentation Russlands wird jedoch auch deutlich, welche negativen Konsequenzen weitreichende Wirtschaftssanktionen im Fall Nordkorea nach sich ziehen können: Selbst wenn die Exportbeschränkungen durch die internationale Staatengemeinschaft umgesetzt würden, ist zu befürchten, dass es das nordkoreanische Regime wie in den 1990er Jahren erneut zu einer Hungerskatastrophe im eigenen Land kommen lassen würde. Moskau sehe zudem die Gefahr, Nordkorea könne sich gezwungen sehen, Technologien an Terroristen zu verkaufen. Die Angst vor einer Destabilisierung Nordkoreas und daraus resultierenden Fluchtbewegungen, halten insbesondere China und Russland von einer konsequenten Unterstützung der Sanktionsmaßnahmen ab.

Statt wie die USA eine weitere Schwächung der nordkoreanischen Wirtschaft durch verschärfte Maßnahmen zu beabsichtigen oder sich sogar auf militärische Drohgebärden einzulassen, sollte vermehrt geprüft werden, inwiefern smarte Formen der Sanktionierung ausgeweitet werden können. In der Resolution 2371 wurde hierzu ein erster Schritt getan, indem über neun hochrangige nordkoreanische Beamte ein Reiseverbot verhängt wurde und deren Vermögenswerte im Ausland eingefroren wurden. Zukünftige Sanktionen gegen Nordkorea, die angesichts der aktuellen Entwicklung auf der koreanischen Halbinsel weiterhin notwendig sind, sollten daher zwei Ziele verfolgen: Zum einen die Handlungsfähigkeit hochrangiger Regierungsvertreter einschränken, ohne eine humanitäre Katastrophe in Nordkorea zu riskieren. Zum anderen sollten durch Verzicht auf umfassende Wirtschaftssanktionen China und Russland dazu bewegt werden, die beschlossenen Sanktionsmaßnahmen entschlossen umzusetzen. Sanktionen, bei denen China und Russland keinen vollständigen Zusammenbruch der nordkoreanischen Wirtschaft und damit eine Destabilisierung der Region fürchten müsste, könnten dabei einen stärkeren Rückhalt erfahren. Durch eine solche Form smarter Sanktionierung kann effektiver als bisher Druck auf das Regime ausgeübt werden, um ein Einlenken der Führungselite herbeizuführen, Nordkorea zurück an den Verhandlungstisch zu holen und eine weitere militärische Eskalation in der Region zu verhindern.

Artikel von Christian Buschmann.
Der Artikel spiegelt die persönliche Sichtweise des Autors wider. 

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