Friedenssicherung

Souveränität als Pflicht zu verantwortungsvollem Handeln

Das Bild zeigt ein Protrait des Autors Johannes Varwick

Johannes Varwick

Die Vereinten Nationen und die Libyen-Krise

Ein Kommentar von Johannes Varwick

Die Vereinten Nationen haben sich in der Libyen-Krise alles in allem bewährt – ohne allerdings bislang entscheidenden Einfluss auf die Entwicklungen in Libyen zu haben. In dem Maße, in dem der Bestand an internationalen menschenrechtlichen Normen und Abkommen in den vergangenen Jahrzehnten gewachsen ist und der Schutz der Menschenrechte zunehmende Verbindlichkeit beansprucht, steigt der Bedarf, sich über die konkrete (!) Durchsetzung menschenrechtlicher Standards in Krisensituationen Gedanken zu machen. Ein Blick auf die internationale Lage im Frühjahr 2011 zeigt, dass die ‚Nachfrage’ nach humanitären Interventionen und einem Eingreifen zum Schutz vor schwersten Menschenrechtsverletzungen unverändert hoch ist, das ‚Angebot’ auf diesem Sektor aber deutlich hinter diesem Diskussionsstand zurückbleibt.

Sicherheitsrat schneller als die Europäische Union
Der UN-Sicherheitsrat hatte am 26. Februar 2011 mit seiner Resolution 1970 das Vorgehen der libyschen Machthaber nicht nur einhellig verurteilt, sondern auch Konten der libyschen Führung im Ausland eingefroren, ein Einreiseverbot für namentlich genannte Personen sowie ein Waffenembargo verhängt. Zudem hat der Sicherheitsrat den Fall an den Internationalen Strafgerichtshof verwiesen und damit unmissverständlich klar gemacht, dass sich die libysche Führung auch persönlich vor einem internationalen Gericht verantworten müsse. Der Sicherheitsrat war dabei sogar schneller als die Europäische Union, die immerhin eine vermeintlich 'gemeinsame Außenpolitik' mitsamt einem bürokratischen Unterbau hat. Die UN-Generalversammlung hatte im Falle Libyens zudem am 1. März 2011 – erstmals in ihrer Geschichte – mit einer Zweidrittelmehrheit die Mitgliedschaft eines Staates im Menschenrechtsrat suspendiert.

Die Entwicklungen in Libyen hat das bisher gleichwohl kaum beeinflusst. Zu fest entschlossen scheint Noch-Staatschef Muammar al-Gaddafi, seinen Krieg gegen die eigene Bevölkerung mit allen Mitteln fortzusetzen. In dieser Situation hat sich der Sicherheitsrat am 14. März 2011 auf Drängen der Vetomächte Frankreich und Großbritannien, unterstützt von der Arabischen Liga, mit der Frage der Verhängung eines Flugverbots über Libyen befasst. Libanon, derzeit einziges arabisches Land im Sicherheitsrat, hatte die Sperrung des libyschen Luftraums offiziell beantragt. Für eine militärische Intervention in Libyen bzw. die Einrichtung einer Flugverbotszone scheint es im Sicherheitsrat dennoch einstweilen keine Mehrheit zu geben. Dies liegt nicht nur an Staaten wie China und Russland, die als Vetomächte grundsätzlich zurückhaltend sind, was die Einmischung in vermeintlich innere Angelegenheiten eines Staates angeht. Vielmehr sind auch Staaten wie Deutschland, Portugal und Brasilien (die derzeit nichtständigen Mitglieder im Sicherheitsrat sind) im aktuellen Fall sehr zurückhaltend bei der Zustimmung zur Einrichtung einer Flugverbotszone. Ihr Argument lautet, dass selbst die Errichtung einer solchen Zone eine militärische Intervention von außen bedeute, die nur dann Erfolg haben könne, wenn zur Not auch massiv militärisch interveniert würde. Dazu sei man entweder nicht bereit oder nicht in der Lage. Das Eskalationspotenzial sei mithin enorm und niemand wolle Partei in einem sich abzeichnenden Bürgerkrieg werden. Die Aufforderung der Arabischen Liga sei zudem insofern widersprüchlich, als dass der Sicherheitsrat zwar aufgefordert wurde, die „notwendigen Schritte“ zur Sperrung des libyschen Luftraums zu legitimieren. Gleichzeitig heißt es aber dort, dass jede Form ausländischer Intervention abgelehnt werde.

Dem Sicherheitsrat bleibt angesichts dieser undurchsichtigen Gemengelage wohl eine Belastungsprobe wie im Kosovo-Krieg 1999 erspart. Damals hatten Russland und China ihr Veto gegen Maßnahmen der NATO angedroht, diese setzte sich aber über diese Bedenken hinweg und handelte explizit ohne Sicherheitsratsmandat. Wenn es also zu keinem UN-Mandat zur Einrichtung einer Flugverbotszone kommen sollte, kann dies den Vereinten Nationen nicht zum Vorwurf gemacht werden, da für eine solche Intervention klare Spielregeln gelten: Zustimmung von mindestens zehn der 15 Mitglieder des Sicherheitsrats, davon darf keines der fünf ständigen Mitglieder (China, USA, Russland, Großbritannien, Frankreich) von seinem Vetorecht Gebrauch machen. Man darf gespannt sein, welche völkerrechtliche Grundlage beansprucht wird, wenn sich einzelne Staaten wie Frankreich oder Großbritannien dennoch für eine militärische Intervention, und sei es zunächst in Form einer Flugverbotszone, entscheiden. So wird diskutiert, ob dies möglicherweise auch ohne Zustimmung des Sicherheitsrats möglich sei, wenn aus der Region oder aus Teilen Libyens entsprechende Anfragen vorlägen.

Schwerste Menschenrechtsverletzungen können  internationale Politik nicht unberührt lassen
Unabhängig davon dürften die Ereignisse in Libyen mittelfristig weiter dazu beitragen, dass die „Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören“ (Artikel 2, Absatz 7 der UN-Charta) immer weniger werden: Schwerste Menschenrechtsverletzungen und der massive Angriff einer Regierung auf die Bevölkerung können die internationale Politik nicht unberührt lassen.

Insbesondere der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan hatte sich wissenschaftliche Konzepte, die Mitte der neunziger Jahre unter dem Schlagwort ‚menschliche Sicherheit’ entwickelt wurden zu Eigen gemacht und eine Neudefinition des Souveränitätskonzepts angeregt, bei der die Souveränität der Staaten um das Element des Schutzes von Individuen ergänzt wurde. Dabei unterstrich Annan, dass eine mangelnde Handlungsbereitschaft des UN-Sicherheitsrats im Falle massiver Menschenrechtsverletzungen die Legitimität der Vereinten Nationen und die Autorität des Sicherheitsrats mit seiner Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dauerhaft unterminieren würde.

Tatsächlich erinnerte der Sicherheitsrat Ende Februar 2011 die libyschen Autoritäten explizit an die Regierungsverantwortung, die Bevölkerung zu beschützen, und zwar unter Bezug auf das Konzept der ‚Schutzverantwortung‘ (responsibility to protect oder kurz: R2P). Im Beschluss der UN-Generalversammlung [Abschlussdokument des Weltgipfels 2005]  aus dem Jahr 2005 hieß es wörtlich: „Jeder einzelne Staat hat die Verantwortung für den Schutz seiner Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Zu dieser Verantwortung gehört es, solche Verbrechen, einschließlich der Anstiftung dazu, mittels angemessener und notwendiger Maßnahmen zu verhüten. Wir akzeptieren diese Verantwortung und werden im Einklang damit handeln“. Die internationale Gemeinschaft habe die Pflicht, beim Schutz der Zivilbevölkerung „behilflich zu sein“, und sei „im Einzelfall und in Zusammenarbeit mit den zuständigen regionalen Organisationen rechtzeitig und entschieden, kollektive Maßnahmen über den Sicherheitsrat im Einklang mit der Charta, namentlich Kapitel VII, zu ergreifen, falls friedliche Mittel sich als unzureichend erweisen und die nationalen Behörden offenkundig dabei versagen, ihre Bevölkerung zu schützen“.

Schutzverantwortung, sinnvolle Weiterentwicklung der Debatte um humanitäre Intervention, birgt Gefahren
Das Konzept der Schutzverantwortung ist eine sinnvolle Weiterentwicklung der Debatte um humanitäre Interventionen und es kann dazu beitragen, dass die Debatte um verantwortliches militärisches Eingreifen kriteriengestützter und weniger willkürlich als bisher geführt wird und Staaten, die gegen diese Prinzipien verstoßen, zur Verantwortung gezogen werden. Unabhängig davon hat das Konzept in seiner operativen Dimension zwei Gefahren: eine Überforderung bzw. eine problematische Selektivität sowie ein möglicher machtpolitischer Missbrauch. Denn militärische Interventionen sind erstens nur dann verantwortbar, wenn sie realistische Erfolgsaussichten haben und die Soldaten gut ausgerüstet in Einsätze geschickt werden. Insbesondere demokratische Regierungen müssen sich ihrer Öffentlichkeit gegenüber rechtfertigen, aufgrund welcher Interessen sie Leben und Gesundheit ihrer Soldaten und zivilen Missionsangehörigen riskieren. Die Verknüpfung von Interventionsentscheidungen bzw. Nichtentscheidungen im Sicherheitsrat sowie von Unterstützungsleistungen an die UN mit nationalen Interessen und Vorbehalten kann zweitens zu einer unter dem Aspekt der Unveräußerlichkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte bedenklichen Selektivität mit gravierenden Folgen für vergessene Regionen, aber auch für die moralische Integrität der intervenierenden Mächte führen.

Aufgrund der Übermacht der Industrienationen in den Vereinten Nationen bzw. im Sicherheitsrat und der Dominanz westlicher Institutionen in der Weltpolitik löst die Debatte um die Schutzverantwortung bei vielen Staaten des Südens zudem verständliche Sorgen aus. Die Selektivität bisheriger ‚humanitärer Interventionen’ und die oft willkürliche, interessengeleitete Einmischung der westlichen Staaten lassen es auch in der Zukunft nicht erwarten, dass mehr erreichbar ist als jeweils angreifbare Einzelfallentscheidungen. Wenn es zum anderen eine Art Verpflichtung zur Intervention geben würde, wären die Vereinten Nationen nicht nur rein materiell völlig überfordert; auch politisch besäße dies enorme Sprengkraft. Je schwächer ein Land ist, desto mehr wird ihm daran liegen, das Nichteinmischungsgebots zu festigen. Insbesondere die Länder des Südens, die sich als potenzielle Objekte solcher Maßnahmen ansehen, wehren sich gegen derartige, aus ihrer Sicht neokolonialistische Absichten des Nordens.

Souveränität als Pflicht zu verantwortungsvollem Handeln in einer interdependenten Welt zu denken und als Gegenteil zu Autarkie und Isolation zu verstehen, ist uneingeschränkt als sinnvoll zu beurteilen. Um den Wert dieser Erkenntnis jedoch auch Regierungen wie denen in Myanmar oder Sudan zu vermitteln, sind mitunter militärische Mittel notwendig – und eine internationale Gemeinschaft, die sich dieser Verantwortung im Ernstfall auch bewusst ist. Umgekehrt darf R2P nicht als Einmischung in nationale Souveränität oder die Vorwegnahme souveräner Entscheidungen verstanden werden, sie soll nur bei den massivsten Verletzungen von Menschenrechten und humanitären Normen greifen.

Debatte sollte nicht bei der Frage stehen bleiben, auf welcher legitimatorischen Grundlage Eingreifen stattfinden könnte
Die ‚internationale Gemeinschaft’ hat inzwischen zumindest deklaratorisch anerkannt, dass Staaten eine Schutzverantwortung zur Verhinderung von Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit haben und dass der Sicherheitsrat in extremen Fällen eingreifen kann, wenn dagegen verstoßen wird. In aktuellen Krisen ist daraus aber immer wieder kein praktischer Nutzen entstanden. In den neunziger Jahren war die Bereitschaft, Menschenrechte auch militärisch zu schützen, angesichts der humanitären Großkatastrophen in Kambodscha, Somalia, Ruanda, Haiti, Bosnien, Kosovo – die in einer Phase stattfanden, in der das Ende des Ost-West-Konflikts neue Handlungsmöglichkeiten eröffnete – in Teilen der internationalen Staatengemeinschaft groß. Inzwischen kann zumindest als Trend eine Konzentration auf den Status quo bzw. auf Interventionen lediglich aus klar definierten nationalen Interessen und bei neuen Risikokalkulationen jenseits einer humanitären Begründung (Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen u.a.) festgestellt werden. Einiges spricht gar dafür, dass Konzepte, bei denen die nationale Souveränität ein unantastbares und übergeordnetes Prinzip globalen Rechts ist, wieder an Boden gewinnen. Beispiele dafür sind etwa das halbherzige Eingreifen der ‚internationalen Gemeinschaft’ in Sudan – wo nach UN-Angaben Hundertausende getötet wurden –, das unterlassene Eingreifen in Simbabwe oder Myanmar oder die aus anderen als humanitären Gründen erfolgten Interventionen in Irak oder Afghanistan.

Jedenfalls sollte die Debatte auch durch die Frage bestimmt werden, wie ein Eingreifen operativ aussehen könnte und welche Voraussetzungen dafür nötig sind, als ausschließlich bei der Frage stehen zu bleiben, auf welcher legitimatorischen Grundlage es stattfinden könnte. Wie sich der Libyen-Fall in diese Reihe einfügt, ist noch nicht entschieden.

---

Zum Autor:
Prof. Dr. Johannes Varwick lehrt Politikwissenschaft an der Friedrich Alexander-Universität Nürnberg-Erlangen und ist Mitglied im Forschungsrat der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen

Das könnte Sie auch interessieren

  • Eingreifen in Libyen, aber wie?

    Ist die internationale Gemeinschaft in der Pflicht einzugreifen? Die Antwort kann nur ein eindeutiges Ja sein. Die entscheidende Frage ist jedoch: Wie denn genau? Lesen Sie einen aktuellen Gastbeitrag von Hans-Georg Ehrhart vom Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik der Universität Hamburg. mehr

  • Füsun Türkmen

    Von Libyen zu Syrien: Aufstieg und Untergang der humanitären Intervention?

    Im Zuge des ›Arabischen Frühlings‹ kam es in Libyen und in Syrien zu Unruhen, die sich zu Bürgerkriegen ausweiteten. Während in Libyen militärisch interveniert wurde, um drohende Massenverbrechen zu verhindern, wurde in Syrien, wo bislang mehr als 191 000 Menschen ums Leben kamen, bis heute nicht interveniert. Der vorliegende Beitrag nennt die Faktoren, die dazu führten, dass das Konzept der… mehr

  • Knut Ipsen

    Auf dem Weg zur Relativierung der inneren Souveränität bei Friedensbedrohung Zu den Libyen-Resolutionen des Sicherheitsrats

    In seiner vielzitierten Botschaft an den Kongress vom 29.Januar 1991 zur Lage der Nation hatte der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika die erfolgreiche Beendigung des Golfkriegs als Chance gekennzeichnet, ›die langgehegte Hoffnung auf eine neue Weltordnung zu erfüllen — in der Brutalität nicht zum Ziel führt und Aggression auf kollektiven Widerstand stößt‹. Der US-Präsident wiederholte… mehr