Ein politischer Frieden in Libyen - Mission Impossible?

Im Januar 2020 lud Bundeskanzlerin Angela Merkel in Kooperation mit der Unterstützungsmission der Vereinten Nationen in Libyen (United Nations Support Mission in Libya, UNSMIL) unter Leitung des Sondergesandten Ghassan Salamé (2017 – 2020) zu einer Libyen-Konferenz nach Berlin ein. Ziel war es, externe Interventionen in Libyen zu koordinieren bzw. zu stoppen und somit den militärischen Konflikt zu beenden.

Am Ende wurde eine Erklärung von allen zur Konferenz eingeladenen Konfliktparteien unterzeichnet, in der sich diese verpflichten, das seit 2011 geltende UN-Waffenembargo zu respektieren. Nichtsdestotrotz konnten bereits wenige Tage später als Waffenlieferungen identifizierte Flüge beobachtet werden.

Darüber hinaus beschloss die Konferenz einen Aktionsplan, der als nächste Schritte unter anderem innerlibysche Verhandlungsrunden konkretisiert. Der Beginn der ersten Verhandlungsrunde wurde als Erfolg gewertet, denn sowohl die Regierung von General Khalifa Haftar als auch die international anerkannte Einheitsregierung von Premierminister Fayez al-Sarraj hatten Repräsentanten nach Genf geschickt, um eine Demilitarisierung des Landes zu planen. Nach der ersten Verhandlungsrunde erklärten beide Seiten, sie seien nicht bereit, weiterhin an den Verhandlungen teilzunehmen.

Wenige Tage nach dem Scheitern der sogenannten „5+5 Gespräche“ in Genf erklärte Ghassan Salamé, seinen Posten als UN-Sondergesandter abzugeben. Seine Gesundheit könne dem Stress nicht standhalten. Salamé ist erfahrener Mediator. In den drei Jahren im Amt blieb er hartnäckig und verlor das langfristige Ziel eines politischen Übergangs nicht aus den Augen. Er wollte Libyens nationalen Zusammenhalt stärken und demokratische Strukturen aufbauen. Trotz voller Unterstützung des UN-Generalsekretär António Guterres fehlte ihm jedoch die Durchsetzungskraft einen Friedensprozess in Libyen vorzubereiten, geschweige denn diesen durchzuführen.

Unabdingbar für den Beginn eines politischen Prozesses in Libyen ist eine Übereinkunft bezüglich einer Waffenruhe. Doch besonders Haftar kann dank ausländischer Waffenlieferungen und Unterstützung von Söldnern aus Russland und dem Sudan weiter auf einen militärischen Sieg hoffen, ohne politische Zugeständnisse machen zu müssen. Die Teilnahme an politischen Verhandlungen wird für ihn erst dann interessant, wenn seine militärische Position unter Druck gerät und er andere Wege zum Machterhalt finden muss.
 

Waffen sprechen lauter als Verhandlungen

Der Berliner Konferenzbeschluss betont unter anderem die internationale Unterstützung des Libyschen Politischen Abkommens (LPA), welches 2015 unter Vermittlung von UNSMIL zwischen den Regierungen von Haftar und Sarraj geschlossen wurde. In Libyen wird das LPA jedoch als gescheitert angesehen, und auch Salamés Versuche, das Abkommen zu überarbeiten, waren erfolglos. Zum einen wurde es bereits von allen beteiligten Seiten missachtet, zum anderen wird es der Realität nicht gerecht, in der eine politische Lösung in Libyen über die Vermittlung zwischen den zwei konkurrierenden Regierungen hinausgehen muss. Alle bewaffneten Milizen müssen einem Waffenstillstand zustimmen und die breite Bevölkerung in einen politischen Transformationsprozess einbezogen werden. Eine Einheitsregierung unter Haftar oder Sarraj wird keine landesweite Akzeptanz finden.

Der Beginn eines solchen inklusiven politischen Prozesses prägte die ersten zwei Jahre von Salamés Amtszeit. UNSMIL initiierte im Juli 2018 den libyschen Nationalkonferenz Prozess (NCP), der Konsultationen mit Bürgerinnen und Bürgern im Vorfeld zu einer im Mai 2019 geplanten Nationalen Konferenz vorsah. Die abschließende Konferenz sollte einen Plan zur Bildung einer Einheitsregierung, für eine Verfassung und die Durchführung von Wahlen entwerfen.

Der bisherige Konsultationsprozess ist ein Beispiel dafür, wie UNSMIL in Libyen zur Versöhnung gesellschaftlicher Spaltungen sowie zu einem inklusiven Friedensprozess beitragen kann: In ganz Libyen fanden lokale Beratungen statt, die bisher aus dem Friedensprozess ausgeschlossene Gruppierungen und Regionen an den Tisch brachten. Insgesamt nahmen über 7.000 Bürgerinnen und Bürger an den Treffen teil, zusätzlich wurden 1,8 Millionen Personen online eingebunden. UNSMIL gelang es außerdem, rivalisierende Fraktionen, die sich teilweise seit dem Sturz Ghaddafis nicht mehr begegnet waren, an einen Tisch zu bringen.

Der NCP wurde mit dem Beginn Haftars Offensive auf Tripolis vorübergehend eingestellt. Mit dem Rücktritt Salamés ist dieser Prozess voraussichtlich gänzlich zu den Akten gelegt. Der NCP hat gezeigt, dass große Teile der kriegsmüden libyschen Bevölkerung bereit sind, an einem UN-geleiteten politischen Prozess teilzunehmen. Aber er hat auch gezeigt, dass es ohne Zustimmung Haftars und Sarrajs sowie der Niederlegung der Waffen aller anderen Milizen keine signifikanten Fortschritte geben kann. Just dafür braucht UNSMIL das Vertrauen der Libyerinnen und Libyer und – mindestens genauso wichtig – das Vertrauen und die Mitarbeit der internationalen Gemeinschaft.
 

Manifestation des Scheiterns

Salamés Aufgabe wird zunächst von seiner bisherigen Stellvertreterin, der US-Amerikanerin Staphanie Turco Williams, übernommen. Als erfahrene Diplomatin, die seit vielen Jahren in unterschiedlichen Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas arbeitet und fließend Arabisch spricht, könnte sie als Sondergesandte für Kontinuität stehen. Ihre Ernennung wird jedoch das Veto-Recht gerade Russlands im UN-Sicherheitsrat nicht überstehen.

Die Ernennung eines neuen Sondergesandten wird – wie auch bei der Ernennung Salamés – viel Zeit und mehrere Anläufe beanspruchen. In der Zwischenzeit ist für die Libyerinnen und Libyer jedoch eines augenscheinlich: Salamés Aufgeben ist ein erneutes Eingeständnis dessen, dass die internationale Gemeinschaft keine Ansätze zur Lösung eines Konfliktes hat, an dessen Entstehung sie mitverantwortlich ist und den sie mit Waffenlieferungen anfeuert.

Dieses Problem wird durch Salamés Rücktritt eher verfestigt als behoben. Der ehemalige Sondergesandte wurde für seinen Zugang zu vielen Teilen der libyschen Gesellschaft und für sein tiefes Verständnis des Landes gelobt. Gescheitert ist er an dem Fehlen internationaler Einigkeit darüber, wie eine Zukunft Libyens aussehen könnte. Bezeichnend dafür brach es aus Salamé auf einer seiner letzten Pressekonferenzen wütend heraus: „Habe ich ausreichend Unterstützung der internationalen Gemeinschaft erhalten? Nein! Nein, habe ich nicht.“

Tonja Klausmann

In der Zeitschrift Vereinte Nationen erschien im Februar 2020 die Analyse "Was folgt aus der Berliner Libyen-Konferenz?"