Guaidó oder Maduro? Zwei Präsidenten und die Frage der internationalen Anerkennung

Seit Jahresbeginn haben sich im krisengebeutelten Venezuela die Ereignisse überschlagen und nach jahrelangen Protesten erscheint es zum ersten Mal realistisch, dass Nicolás Maduro von der Macht abgelöst wird. Die vielleicht entscheidende Wende hat viel damit zu tun, dass Juan Guaidó, der neue Präsident der eigentlich entmachteten Nationalversammlung, unmittelbar nachdem er sich am 23. Januar unter Berufung auf Art. 233, 333 und 350 der venezolanischen Verfassung selbst zum Interimspräsidenten ernannt hatte, von zahlreichen Staaten als solcher anerkannt worden ist.

Doch wie ist diese Anerkennungspraxis völkerrechtlich einzuordnen?

Die Anerkennung von Regierungen ist zu unterscheiden von der Anerkennung von Staaten. Während die Anerkennung eines Staats dessen Qualifizierung als Völkerrechtssubjekt betrifft, geht es bei der Anerkennung von Regierungen um die Frage, ob das Organ „Regierung“ dazu befähigt ist, seinen Staat völkerrechtlich wirksam zu vertreten. Wie bei der Anerkennung von Staaten geht die herrschende Meinung davon aus, dass die Anerkennung einer Regierung nur deklaratorische und keine konstitutive Wirkung hat, d.h. sie stellt nur die Verhältnisse fest, die bereits eingetreten sind. In den allermeisten Fällen, in denen sich ein Regierungswechsel unstrittig im Rahmen des nationalen Verfassungsrechts vollzieht, kommt es auch gar nicht zu einer formalen Anerkennungserklärung. Zu ausdrücklichen Anerkennungserklärungen kommt es vornehmlich dann, wenn unklar ist, wer gerade das offizielle Staatsoberhaupt ist.  Doch auch in diesen Fällen ist Anerkennung nicht gleich Anerkennung. Wie so oft kommt es auf die genauen Umstände des Einzelfalls an. Denn je nachdem, welche Worte ein Staat wählt und welche Konsequenzen er an die Anerkennungserklärung knüpft, kann diese unterschiedliche Bedeutungen haben.

Anerkennung ist nicht gleich Anerkennung

Zunächst kann ein Staat rein politisch zum Ausdruck bringen, wen er als legitimes Staatsoberhaupt anerkennt, ohne diese Person damit automatisch auch de jure als Staatsoberhaupt anzusehen. So unterstützen viele Staaten oppositionelle Gruppierungen Syriens als „legitime Vertreter des syrischen Volkes“, während sie gleichzeitig weiter von der de jure Präsidentschaft Assads ausgingen. Auch im Fall Venezuelas blieben viele Erklärungen zunächst auf dieser politischen Ebene. So erklärten etliche  lateinamerikanische  Staaten schon Anfang Januar, dass sie Maduros zweite Amtszeit nicht anerkennen und die Nationalversammlung das einzig legitimierte Staatsorgan sei. Auch die erste Stellungnahme der EU-Außenbeauftragten vom 26. Januar wird trotz der bereits in Aussicht gestellten Anerkennung Guaidós, für den Fall, dass es nicht zeitnah zu demokratischen Neuwahlen kommen sollte, noch als rein politisch einzuordnen sein.

Dagegen gehen die Stellungnahmen anderer Staaten wie die der USA, Kanadas, Argentiniens und Israels, die Guaidó ausdrücklich als Interimspräsidenten anerkannt haben, über rein politische Erklärungen hinaus. Diese Staaten scheinen Guaidó inzwischen auch als de jure Staatsoberhaupt anzusehen, was entscheidende praktische Konsequenzen hat. So haben die USA bereits Guaidós Personalvorschlag für den Posten des venezolanischen Missionschefs in den USA akzeptiert und bestätigt, dass Guaidó die Kontrolle über die venezolanischen Auslandskonten in den USA habe.

Wer hat die effektive Kontrolle?

Durch solch rechtliche Anerkennungserklärungen erklären Staaten in der Regel auch, dass die jeweilige Regierung aus ihrer Sicht die völkerrechtlichen Kriterien für eine Anerkennung erfüllt. Genau dies ist jedoch im Falle Guaidós problematisch. Denn neben Faktoren wie dem Rückhalt in der Bevölkerung und der demokratischen Legitimität wird im Völkerrecht nach wie vor die effektive Kontrolle zumindest über Teile des Staatsgebiets oder der Staatsgewalt als entscheidendes Kriterium für die Existenz einer Regierung angesehen. Doch hieran fehlt es Juan Guaidó bisher. Auch wenn zwei Generäle seinem Aufruf folgten, ihn zu unterstützen, steht das Militär bisher hinter Maduro und auch der Justiz- und Verwaltungsapparat wird weiter von ihm kontrolliert.

Vor diesem Hintergrund spricht vieles dafür, dass die Anerkennungserklärungen verfrüht erfolgten. Völkerrechtlich können sie als unzulässige Einmischung in die inneren Angelegenheiten anzusehen sein. Denn wenn sich von außen noch nicht beurteilen lässt, wer letztendlich den Machtkampf gewinnen wird, liegt der Schluss nahe, dass die frühen Anerkennungserklärungen mit der Absicht verbunden sind, einen regime change zu begünstigen. Auch wenn es bisher nicht zu einer gewaltsamen Intervention gekommen ist, haben die Anerkennungen den Machtkampf entscheidend beeinflusst, denn ohne die breite ausländische Unterstützung hätte Guaidós Initiative von Maduro viel leichter im Keim erstickt werden können.

Andererseits lässt sich argumentieren, dass es sich bei der Krise in Venezuela angesichts des humanitären Notstands und nicht zuletzt wegen der gewaltigen Flüchtlingsbewegungen, die teilweise bereits zu einer Destabilisierung der Nachbarländer geführt haben, nicht mehr um eine rein innere Angelegenheit handelt. Dafür sprechen auch die gestiegene Bedeutung des Menschenrechtsschutzes und demokratischer Grundsätze im Völkerrecht. Aber in jedem Fall wäre eine gewaltsame Intervention ohne Autorisierung des Sicherheitsrates völkerrechtswidrig. Darum ist die Haltung der USA, keine Option auszuschließen und damit implizit mit einer gewaltsamen Intervention zu drohen, sehr kritisch zu beurteilen. Dadurch, dass Guaidó jedenfalls nicht unumstritten für Venezuela sprechen kann, wäre auch eine gewaltsame Intervention auf seine Einladung hin dem Vorwurf der Völkerrechtswidrigkeit ausgesetzt.

Die Rolle der Vereinten Nationen

Es bleibt die Frage, ob das Völkerrecht und speziell die Vereinten Nationen zur Konfliktlösung beitragen können. Auch den UN ist es nach Art. 2 Nr. 7 UN-Charta verboten, sich in die inneren Angelegenheiten eines Mitgliedsstaats einzumischen. Doch angesichts des beschriebenen Ausmaßes der venezolanischen Krise kann die Situation als Bedrohung des Weltfriedens im Sinne von Art. 39 UN-Charta angesehen werden, sodass der Sicherheitsrat ähnlich wie 2010 nach dem umstrittenen Wahlausgang in der Elfenbeinküste verpflichtende Maßnahmen gemäß Kapitel VII beschließen könnte. Doch da die Vetomächte Russland und China weiter zu Maduro halten, ist es aktuell sehr unwahrscheinlich, dass der Sicherheitsrat dies tun wird. Um eine weitere Eskalation zu verhindern, könnte der UN-Generalsekretär, der sich bisher neutral verhalten hat, den Streitparteien seine guten Dienste anbieten und versuchen, zwischen ihnen zu vermitteln. Auch die „International Contact Group“, bestehend aus der EU, EU-Mitgliedstaaten und lateinamerikanischen Ländern bemüht sich um eine friedliche Lösung. Wie lange es weiterhin zwei verschiedene Personen geben wird, die sich als (Interims-)Präsident Venezuelas ansehen und von einem Teil der Welt als solcher anerkannt werden, bleibt offen.

Eleanor Benz und Nils Grohmann arbeiten an der Universität Potsdam am Lehrstuhl für Völkerrecht von Professor Dr. Andreas Zimmermann, LL.M. (Harvard).