Friedenssicherung

Der Cruz Report: Wie wird Peacekeeping sicherer?

©UN Photo/Harandane Dicko

Die Multidimensionale Integrierte Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in Mali (MINUSMA) hält eine Gedenkzeremonie für die drei tschadischen Peacekeeper, die am 26. Oktober 2017 bei einem Angriff auf ein MINUSMA-Logistikkonvoi in der Region Kidal getötet wurden. (©UN Photo/Harandane Dicko)

Rhetorik und Inhalt des Cruz Report rütteln die Peacekeeping-Community auf. Vor dem Hintergrund gestiegener Opferzahlen beim Personal der UN-Friedensmissionen stellt er die These auf, dass Missionen zum Schutz des UN-Personals robuster mandatiert und ausgestattet werden müssten. Dieser Ansatz kennt zahlreiche Kritiker. Was fordert der Bericht und wohin führt die Diskussion über die Zukunft des Peacekeeping?

 

Diskussion über Sicherheit der Peacekeeper

2018 wird das Peacekeeping der Vereinten Nationen seit 70 Jahren bestehen. Aktuell befinden sich mehr als 110.000 Peacekeeper in den insgesamt 15 UN-Missionen im Einsatz. Im Rahmen der Einsätze beispielsweise in Mali oder der Zentralafrikanischen Republik wurde in den vergangenen Jahren ein Anstieg der Angriffe auf UN-Personal registriert. Zahlreiche Peacekeeper kamen nach Angriffen auf Konvois oder durch extremistische Anschläge ums Leben.

Vor diesem Hintergrund wurde im August 2017 das ProjektImproving Security Peacekeeping“ vom Department of Peacekeeping Operations (DPKO) und dem Department of Field Support (DFS) ins Leben gerufen. Das Projekt sah unter anderem die Erstellung eines Expertenberichts vor. Mitte Januar wurde der BerichtImproving Security of United Nations Peacekeepers: We need to change the way we are doing business“ (im Folgenden: Cruz Report) veröffentlicht. Die Leitung der Expertengruppe hatte der pensionierte Generalleutnant Carlos Albertos dos Santos Cruz inne. Cruz war Kommandeur bei MINUSTAH sowie MONUSCO und besitzt über 40 Jahre sicherheitspolitische und militärische Erfahrung.

 

Der Cruz Report

Für den Bericht der Expertengruppe unter der Leitung des pensionierten Generalleutnants Cruz wurden Statistiken ausgewertet und Reisen zu MINUSCA, MINUSMA, MONUSCO und UNMISS unternommen, um die Lage vor Ort konkret analysieren zu können. MINUSCA und MINUSMA gelten laut Bericht als die aktuell gefährlichsten UN-Missionen. Insgesamt wurden rund 160 Interviews im UN-Hauptquartier und in den Missionen geführt.

Laut Bericht gab es im Zeitraum von 2013 bis 2017 insgesamt 195 Todesopfer unter Peacekeepern. Dies sind mehr Todesopfer als in anderen 5-Jahres-Zeiträumen zuvor. Bei insgesamt 943 Todesopfern seit Beginn des Peacekeeping 1948, fiel somit jedes fünfte Todesopfer (20,6%) in die jüngste 5-Jahres-Spanne von 2013 bis 2017. Die blauen Helme und die UN-Flagge würden somit keinen natürlichen Schutz mehr bieten. Solange es bei den Vereinten Nationen und den truppenstellenden Ländern kein Umdenken gäbe, stelle dies eine bewusste Gefährdung der Truppen dar. Deshalb geht der Bericht auf vier Bereiche ein, in denen den Experten zufolge Reformpotenzial bestehe: Veränderte Mentalitäten, Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Missionen, Ausrichtung der Missionen auf neue Risiken, gesteigerte Rechenschaftspflichten.

UN-Generalsekretär António Guterres trifft den pensionierten Generalleutnant Carlos Alberto dos Santos Cruz (@UN Photo/Eskinder Debebe)
UN-Generalsekretär António Guterres trifft den pensionierten Generalleutnant Carlos Alberto dos Santos Cruz (@UN Photo/Eskinder Debebe)

Dem Cruz Report zufolge steigt die Zahl der Opfer beim Personal der Friedensmissionen, da die Vereinten Nationen und ihre Mitgliedsstaaten nicht die Maßnahmen ergreifen, die nötig wären, um Sicherheit unter solch gefährlichen Bedingungen zu gewährleisten. Sie würden unter dem „Kapitel VI“-Syndrom leiden und die Peacekeeping-Einsätze nicht genügend auf das Sicherheitsrisiko ausrichten. Nicht nur Militär, Polizei und ziviles Personal der Vereinten Nationen müssten robuster eingesetzt werden, auch die mentale Einstellung müsse proaktiver und robuster werden.

Denn laut Cruz Report werden die Vereinten Nationen am häufigsten in Folge ihrer Untätigkeit angegriffen. Um Angriffe abzuschrecken, abzuwehren oder Angreifer zu schlagen, müssen die Vereinten Nationen Stärke ausstrahlen und dürften keine Angst vor Gewaltanwendung haben, wenn diese nötig werde. Bisher blieben die Vereinten Nationen zu risikoavers. Uniformiertes und ziviles Personal sei jedoch nur geschützt, wenn man schlagkräftig auftrete. Deshalb sollten auch die Prinzipien des Peacekeeping aktualisiert werden: In risikoreichen Einsatzgebieten wie anhaltenden oder sich intensivierenden Konflikten sollten Truppen proaktiv eingreifen und gegebenenfalls auch Präventivschläge verüben.

Die Ausbildung der Polizeikräfte und Soldaten sei einer der Gründe für die schlechte Vorbereitung auf die Einsätze. Die Kräfte müssten besser auf die asymmetrischen Bedrohungen in ihren Einsätzen vorbereitet werden. Auch müssten die Truppen besser ausgestattet werden, beispielsweise durch spezielle Waffensysteme, spezielle Munition, Nachtsichtgeräte oder minensichere Fahrzeuge. Die Informationsgewinnung müsse verbessert und die Sicherungssysteme der Militärbasen sollten erneuert werden. Vorbehalte der truppenstellenden Mitgliedsstaaten, welche die Zusammenarbeit und die Effektivität der Mission beeinträchtigen würden, sollten von den Vereinten Nationen zurückgewiesen werden.

Der Bericht stellt diese Sachverhalte und seine Thesen in aufrüttelnder Rhetorik dar. Dies bekräftigt Dr. Andreas Wittkowsky vom Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) in seinem Briefing (ZIF kompakt) zum Cruz Report: „Die mitunter drastischen Aussagen des Cruz-Reports unterscheiden sich deutlich von den eher diplomatisch gehaltenen offiziellen UN-Dokumenten.“ Kernaussagen wie „leider verstehen feindliche Kräfte keine andere Sprache als die der Stärke“ oder „in Schlachten und Kämpfen müssen die Vereinten Nationen gewinnen, sonst werden Soldaten, Polizisten und Zivilisten sterben“ sind sonst tatsächlich nicht Teil des Diskurses der UN-Diplomatie.

 

Rezeption des Berichts

Nach Ansicht von Richard Gowan macht genau dieser Stil den Bericht „lesbar“. Ihm zufolge sollten alle UN-Beamten den Cruz Report lesen, um sich daran zu erinnern, wie man Berichte verfassen sollte. Der Bericht präsentiere eine klare Stimme des Militärs und die UN-Community solle dieser Stimme wieder öfter zuhören. Denn der Inhalt des Berichts sei nicht besonders radikal: Peacekeeper müssten besser ausgestattet werden und die Vereinten Nationen bräuchten stärkere Kommando- und Kontrollmechanismen. Dies seien alles keine neuen Forderungen. Gemeinsam mit weiteren im Folgenden zitierten Think Tankern und Wissenschaftlern trug er zu einer Reihe des International Peace Institute bei, die eine kritische Auseinandersetzung mit dem Cruz Report ermöglichen soll.

Nicht alle teilen die Ansicht von Richard Gowan: Zumeist wird der Bericht für seinen in den Augen der Kritiker kriegerischen Ton kritisiert. Die Kritik richtet sich nicht allein gegen die Sprache des Berichts, sondern auch gegen die Präsentation der Zahlen der Todesopfer und die Verknüpfung der Sicherheit der Peacekeeper mit der Forderung nach robusterem Peacekeeping.

So unterstreichen Sarah-Myriam Martin-Brûlé und Lisa Morjé Howard, dass der Cruz Report absolute statt relative Zahlen verwendet. Denn da die Zahl der insgesamt eingesetzten Peacekeeper gestiegen sei, sei gemäß Zahlen des DPKO das Verhältnis der Todesopfer in Relation zur Truppenstärke stetig gesunken. Laut Martin-Brûlé könnte deshalb sogar argumentiert werden, dass die UN ihre Truppen effektiver schützen konnte: Ein großer Widerspruch zur Kernthese des Cruz Report.

Eine Statistik von Marina E. Henke illustriert darüber hinaus, dass „robuste friedenserzwingende Mandate die Wahrscheinlichkeit von Todesfällen bei den UN-Truppen aufgrund feindseliger Handlungen um 13% pro Kontingent/Monat erhöhen“. Sie widerlegt somit die Hauptthese des Cruz Reports, dass eine robustere Haltung die Anzahl der Opfer verringern würde.

Anhand des Beispiels der Mission in der Demokratischen Republik Kongo erläutert Arthur Boutellis, dass Offensiven mit den kongolesischen Streitkräften sogar eher zu Vergeltungsangriffen gegen UN-Friedenstruppen geführt hätten. Es komme somit auf den konkreten Kontext an, ob offensivere Einsätze Sinn machten. Wie er bereits 2016 erklärte, bestehe „der Mehrwert der Vereinten Nationen bei der Bekämpfung von Terrorismus und gewaltbereitem Extremismus nicht darin, eine militärische Antwort zu liefern, sondern präventive, Multi-Stakeholder-Ansätze zur Friedenssicherung zu unterstützen und zu stärken“. Auch John Karlsrud betont, dass sowohl die Mitgliedsstaaten als auch das UN-Sekretariat vorsichtig sein müssten, dass „die richtigen Werkzeuge der UN-Friedenssicherung nicht aus den falschen Gründen zur Verfügung gestellt werden“. In den Empfehlungen des Berichts werde „explizit und implizit eine Verbindung zwischen der Einbeziehung moderner militärischer Fähigkeiten und der Notwendigkeit einer robusteren und militärischeren Auslegung der Friedenssicherung hergestellt, die zunehmend auf Friedenserzwingung und Terrorismusbekämpfung abzielt“. Laut Charles T.Hunt birgt jede Form von Gewaltanwendung durch Peacekeeper die Gefahr von negativen unbeabsichtigten Folgen. Kollateralschäden durch zu proaktive militärische Manöver würden beispielsweise „der Glaubwürdigkeit der Vereinten Nationen in Bezug auf ihre Schutzfunktion und ihr Menschenrechtsengagement sehr schaden“.

Der Bericht habe jedoch Recht, „dass Peacekeeper wegen mangelhafter Ausbildung, Ausrüstung und Leistung gestorben sind“, so Paul D. Williams. Für David Haeri „verstärken sich Politik und Sicherheit gegenseitig und schaffen den komparativen Vorteil, der multidimensionale UN-Friedenssicherung ausmacht“. Deshalb mache es Sinn, uniformierte Fähigkeiten zu stärken und Sicherheit proaktiver zu schaffen, um damit den Dialog oder bereits verhandelte Friedensabkommen zu unterstützen. Oftmals seien Friedensprozesse nur aufgrund der durch die Peacekeeper garantierten Sicherheit erfolgreich.

 

Aktionsplan zur Verbesserung der Sicherheit der Peacekeeper

Das UN-Sekretariat und die Friedensmissionen MONUSCO, MINUSCA, MINUSMA, UNMISS und UNAMID haben rasch auf den Cruz Report reagiert. Im Aktionsplan zur Verbesserung der Sicherheit der Peacekeeper legen sie konkret dar, welche Maßnahmen sie für mehr Sicherheit der Peacekeeper ergreifen werden. So wollen die Missionen beispielsweise das Hauptquartier über unsichere und veraltete Ausrüstung sowie Vorbehalte der Mitgliedsstaaten informieren, die Mandats-Umsetzungspläne und Bedrohungsanalysen überarbeiten und Übungen zur Leistungssteigerung abhalten. Außerdem soll identifiziert werden, welche Spezialausrüstung die Missionen benötigen. Einsätze zur Informationsgewinnung sollen vor allem zum Schutz des uniformierten Personals und zum Schutz der Zivilbevölkerung stattfinden. Im UN-Hauptquartier hat man sich unter anderem zum Ziel gesetzt, mit Mitgliedsstaaten über Spezialausrüstung zu sprechen, Beamte, Kontingente und Einheiten zu ersetzen, die das Mandat der Mission nicht ausreichend umsetzen und die Auswahl sowie Ausbildung der Missionsleitung zu verbessern.

Ein Peacekeeper der Multidimensionalen Integrierten Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in der Zentralafrikanischen Republik (MINUSCA) (©UN Photo/Catianne Tijerina)
Ein Peacekeeper der Multidimensionalen Integrierten Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in der Zentralafrikanischen Republik (MINUSCA) (©UN Photo/Catianne Tijerina)

Paradigmenwechsel zu robusterem Peacekeeping?

Der Cruz Report unterstreicht: Zwei Drittel aller UN-Peacekeeper sind in anhaltenden Konflikten im Einsatz. Peacekeeper werden in zunehmend komplexen und risikoreichen Umgebungen eingesetzt. Der Schutz des eingesetzten Personals ist ebenso im Interesse der truppen- oder polizeistellenden Mitgliedsstaaten wie der Vereinten Nationen selbst. Der Bericht leistet einen wichtigen Beitrag zur Benennung der Herausforderungen für modernes Peacekeeping und zum Schutz der Peacekeeper. Die kritische Rezeption des Cruz Report weist auf offene Fragen hin und unterstreicht die Notwendigkeit von Anpassungen bei Planung, Mandatierung und Durchführung von Friedensmissionen. Zentral ist die Forderung nach einem UN-weiten Prozess zur Friedensschaffung und einer engen Abstimmung mit der Gesellschaft vor Ort.

Der Bericht polarisiert auch in der generellen Diskussion über die Zukunft des Peacekeeping. Der häufigste Vorwurf lautet, dass der Cruz Report den besseren Schutz der Peacekeeper mit Bestrebungen nach robusteren Friedensmissionen verbinde. Seit fast zehn Jahren wird neben dem Schutz der Zivilgesellschaft und neuen Aufgaben im Rahmen von Stabilisierungsmissionen diskutiert, ob Peacekeeping robuster werden müsse. Die Wissenschaft spricht bereits von einer robusten Wende („robust turn“) im Peacekeeping. Im Rahmen der Vereinten Nationen wurde robustes Peacekeeping zum ersten Mal in der sogenannten Capstone Doktrin des DPKO von 2008 definiert. Laut Alex J. Bellamy und Charles T. Hunt  fand der robustere Ansatz in den neueren Peacekeeping-Missionen ab 2011, beispielsweise bei MINUSMA, MINUSCA und MONUSCO, Anwendung. Vor dem Hintergrund zunehmend asymmetrischer Bedrohungen und der Entsendung von Peacekeepern in Gebiete, in denen es no peace to keep gibt, wird die Diskussion über robusteres Peacekeeping auch nach Erscheinen des Cruz Reports weitergeführt. Als Mitgliedsstaat, der eigene Peacekeeper in UN-Missionen entsendet, sollte sich Deutschland aktiv an der Diskussion über die zukünftige Ausrichtung des Peacekeeping beteiligen.

 

Artikel von Inger-Luise Heilmann

Der Artikel spiegelt die persönliche Meinung der Autorin wider.

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